福利未必阻礙國家競爭力
中時電子報 03:20
☉劉毓秀
世界經濟論壇甫公布的全球經濟「成長競爭力指數排行榜」，顯示一個有趣的現象：前十名當中，實施高度普及式福利的國家（這類國家的福利支出比例高，且福利措施為所有國民所共享）竟然佔了七個半之多！前十名國家中，完全不屬於普及式福利國家的僅有兩個，那便是美國（第二名）和台灣（第七名）。這個排行榜所顯示的福利與競爭力的關聯性，可以說是既新鮮且顯著，標示著新時代的新走向。
普及福利國家可以大分為兩類，一類側重普及社會安全措施（主要是國民年金制度），例如荷蘭、德國、加拿大、澳洲等國；另一類國家則除了社會安全之外，還著重提供普及的托育、長期照護等照顧福利，讓全國所有人民共享，這一類國家有北歐的瑞典、丹麥、挪威、芬蘭、冰島等五國。而我也注意到，在成長競爭力排行榜上名次大幅躍升的，主要是後一類福利國家。
而近年北歐福利制度有三個重要走向：(一)為了減輕政府財政負擔而減少現金給付措施（例如，瑞典和芬蘭從一九九九年起廢除以稅金支付、所有人平等享受的「基礎年金」），並增加照顧福利非低收入使用者的自付額；(二)擴大托育、安養等照顧福利服務的直接提供，並藉著後者跟積極勞動政策的結合，達到促進人民參與生產、增加國富的效果；(三)促進政府與非營利民間組織合作提供照顧服務，以減輕公部門負擔並提高效能。於此我們可以看到北歐福利制度的發展軌跡：它由上個世紀中葉的偏重社會安全，轉為上個世紀下半葉的現金給付與照顧福利並重，並於近年轉向偏重公共照顧服務的直接提供。
在全球國民所得排行榜上，北歐國家數十年來也一直名列前茅。這足以證明，北歐福利制度的前述發展方向，是有助於維持並提升國家競爭力的。這件事實能夠帶給台灣什麼啟示呢？
台灣的福利制度可以說是北歐制度的反面，既無普及且所得替代率高的社會安全措施，也無普及共享的照顧福利。我們甚至算不上是一個「殘補式福利國家」，因為我們對於窮困者提供的福利佔政府福利支出比例並不高；事實上，就福利措施架構而言，台灣至今仍是許多福利學者曾經形容過的「軍公教福利國」，將大部分的福利支出（例如優厚的退休金等），以及福利措施（例如免稅、領子女就學補助金、配住宿舍、優先享受托育等等），歸於軍公教人員享受。這「軍公教福利」，跟北歐的「普及福利」一比，最能道盡兩個地區福利制度的差異。
「軍公教福利」跟「普及福利」的差異所影響的，不僅是國家經費如何分配的問題，更是施政的角度和心態的基本問題。在「軍公教福利」主導之下，我國政府雇員優先或主要處理的事項便是其自身福利（包括優先編列其自身福利預算，優先執行其自身福利措施），並因此而忽視或無感於一般人民的需要，不管是育兒、養老或是經商的需要。如此，我們就不難理解何以世界經濟論壇對於我國政府施政的評價一直不高。
以同樣的角度，我們也能夠理解何以北歐諸國施政表現特出。這些國家由政府負擔費錢費事的育幼養老之責，必須處處撙節，講求效率，並整合民間資源，因而型塑出北歐所特有的服務型政府、高效能政府與參與式政府。近年歐盟國會的決議文及出版品，屢屢揭舉北歐各國政府為表率，呼籲歐盟其餘國家效法之，可知北歐模式政府的優點已逐漸被認為是可推廣的。
此外，二十一世紀是人口高齡化、家庭功能薄弱化、全球化競爭導致資源分配不均與失業率提高、跨國資本主義造成癮物（電視節目、電腦遊戲、網路、名牌、性物、毒品等等）充斥的時代，薄弱的個別家庭不再足以因應育兒、養老、失業的負擔，以致於容易衍生失養、焦慮、上癮、身心疾病、犯罪等等社會弊害。北歐制度將普及照顧福利和充分就業政策兩相結合，正是切中了時代的需求。
關於福利制度，陳總統於競選期間提出現金給付的「三三三政策」，以及普及照顧福利服務的「五五五政策」。選後，由於經濟和政治因素，新政府在福利方面的施政遭遇重重困難，顯示有需要重新檢討。關於這點，北歐諸國政府於近年一方面縮減年金的公共支出、另一方面擴大提供公共照顧服務並加強積極勞動措施之做法，正好提示我們：用稅金發放現金的措施或許應該減少，而相對的，我們顯然應該把國家預算，以及行政資源，投注於公共照顧服務體系及充分就業網絡的建立，耐心地為國家、社會型塑可長可久的良好制度。至於以「普及福利」取代「軍公教福利」，則無疑是讓「人民的需求」取代「政府雇員的自我需求」而成為施政主要考量的不二法門。
（作者為彭婉如文教基金會副董事長）
 |
回覆時引用此文章
書籤